Dalla distinzione tra progressione orizzontale e verticale alla disciplina introdotta dal D.L. n. 80/2021, fino alle più recenti pronunce dei TAR e alla proroga delle procedure in deroga per il 2026: una guida al quadro normativo che regola la crescita professionale dei dipendenti pubblici.
Per chi lavora nella pubblica amministrazione, la possibilità di avanzare nella propria carriera è una questione che riguarda da vicino la retribuzione, le mansioni e la posizione all’interno dell’organizzazione. Le progressioni di carriera, tuttavia, non sono un istituto semplice: nel pubblico impiego esse si confrontano con vincoli costituzionali stringenti, una disciplina legislativa in continua evoluzione e un contenzioso giurisprudenziale vivace, specialmente negli ultimi anni.
Questo articolo ricostruisce il quadro normativo vigente, distinguendo le due forme principali di avanzamento — quella economica e quella tra aree — e illustrando i criteri di valutazione, i limiti di legge e le procedure attualmente applicabili, con attenzione alle novità più recenti.
Due tipi di progressione: orizzontale e verticale
Nel pubblico impiego contrattualizzato (disciplinato dal D.Lgs. n. 165/2001) convivono due forme distinte di avanzamento.
La progressione economica orizzontale (o progressione all’interno dell’area) consiste nel passaggio a una fascia retributiva superiore all’interno della medesima area professionale, senza mutamento di mansioni o qualifica. È un avanzamento di carattere prevalentemente economico: il dipendente mantiene le stesse funzioni, ma ottiene un inquadramento economico più elevato. Questa tipologia è regolata principalmente dalla contrattazione collettiva di comparto.
La progressione verticale (o tra le aree) comporta invece il passaggio a un’area funzionale superiore, con un mutamento qualitativo delle mansioni e delle responsabilità. Comporta una novazione sostanziale del rapporto di lavoro e per questo è soggetta a una disciplina più rigorosa, con maggiori punti di contatto con le regole del concorso pubblico.
La distinzione non è solo teorica: come si vedrà, i due istituti seguono procedure diverse e sono soggetti a giurisdizioni distinte in caso di controversia.
Il quadro normativo: l’art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001 e la riforma del 2021
Il riferimento normativo centrale è l’art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001 (Testo Unico sul Pubblico Impiego), nella versione riformata dall’art. 3, comma 1, del D.L. n. 80/2021 (convertito con modificazioni dalla L. n. 113/2021), adottato nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Il comma 1-bis dell’art. 52, nella sua attuale formulazione, stabilisce che le progressioni tra le aree avvengono tramite procedura comparativa riservata ai dipendenti in servizio, basata su quattro parametri valutativi: l’esperienza professionale maturata, i titoli di studio e di specializzazione, i risultati delle valutazioni della performance, e le competenze acquisite. La norma non prevede, in linea di principio, lo svolgimento di prove scritte o orali tipiche dei concorsi pubblici tradizionali.
La ratio della riforma era valorizzare le professionalità interne alla pubblica amministrazione, riconoscendo il percorso compiuto dai dipendenti già in servizio come elemento decisivo per l’avanzamento di carriera.
Le procedure in deroga: la fase transitoria prorogata al 2026
Accanto alle progressioni verticali “ordinarie” previste dall’art. 52, il sistema contrattuale — in particolare il CCNL Funzioni Locali del 16 novembre 2022 — ha introdotto una disciplina transitoria “in deroga”, regolata dall’art. 13 del contratto collettivo, originariamente destinata ad esaurirsi entro il 31 dicembre 2025.
Con l’accordo contrattuale del 23 febbraio 2026, la scadenza delle procedure speciali o in deroga è stata posticipata al 31 dicembre 2026. Secondo l’interpretazione dell’ARAN (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni), entro tale termine non è necessario che le procedure si concludano, ma è sufficiente che i relativi bandi siano stati adottati e pubblicati.
Le procedure in deroga si caratterizzano per un maggiore peso della valutazione dei titoli e dell’esperienza maturata nell’ente, e per la possibilità — riconosciuta da alcuni pareri ARAN e confermata da una parte della giurisprudenza — di inserire nel bando un colloquio valutativo finalizzato all’accertamento delle competenze professionali.
I criteri di valutazione: cosa può e non può valutare l’amministrazione
La giurisprudenza amministrativa degli ultimi anni ha contribuito a delineare, talvolta in modo non del tutto uniforme, i confini entro cui le amministrazioni possono articolare i criteri di valutazione nelle procedure comparative.
Alcune indicazioni significative emergono dalle pronunce più recenti:
- Il TAR Liguria, con sentenza n. 933/2024, ha ritenuto legittimo condensare la valutazione comparativa nello svolgimento di una prova scritta, ammettendo così l’utilizzo di uno strumento tipicamente concorsuale anche nelle progressioni verticali.
- Il TAR Lazio, con sentenza n. 4036/2025, ha invece stabilito che valutare esclusivamente l’esperienza maturata presso lo stesso ente — escludendo quella acquisita altrove — costituisce un criterio illegittimo, qualora tale limitazione non trovi fondamento nel regolamento dell’ente.
- Il TAR Campania, con sentenza n. 525/2025, ha al contrario ritenuto legittimo un regolamento che ammetta alla procedura solo i dipendenti inquadrati in una posizione professionale compatibile con il passaggio di area richiesto.
- Il TAR Toscana, con sentenza n. 125/2025, ha chiarito che i quattro parametri indicati dall’art. 52, comma 1-bis, non possono automaticamente assurgere a requisiti di esclusione dalla procedura, ma rappresentano criteri di valutazione la cui concreta applicazione è rimessa alla contrattazione collettiva e ai regolamenti interni.
Il quadro, come si vede, è articolato e non ancora del tutto consolidato. La difformità di orientamenti tra i diversi tribunali amministrativi rende particolarmente delicata la fase di redazione dei bandi da parte degli enti, e altrettanto delicata la posizione del dipendente che intenda contestare l’esito di una procedura.
La questione della giurisdizione: TAR o giudice ordinario?
Uno degli aspetti più tecnici — e spesso trascurati — del contenzioso in materia di progressioni riguarda l’individuazione del giudice competente. L’errore nella scelta del giudice può comportare conseguenze processuali gravi, inclusa la decadenza dell’azione.
La distinzione fondamentale è la seguente. Le controversie relative alle progressioni verticali — in quanto comportano un passaggio a un’area funzionalmente diversa, assimilabile a una nuova assunzione — sono attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo (TAR), ai sensi dell’art. 63, comma 4, del D.Lgs. n. 165/2001. Lo hanno ribadito, tra gli altri, il TAR Lazio con sentenza n. 10265/2023 e il TAR Sicilia, sede di Palermo, con sentenza n. 1418/2026.
Le controversie relative alle progressioni economiche orizzontali — che non comportano mutamento di mansioni ma solo di fascia retributiva all’interno della stessa area — restano invece devolute alla giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, trattandosi di atti posti in essere dall’amministrazione con i poteri del datore di lavoro privato (Cass. SS.UU. n. 8985/2018; TAR Marche, sez. II, n. 205/2026).
Quando la procedura è viziata: i profili di illegittimità più ricorrenti
I vizi che più frequentemente affliggono le procedure di progressione di carriera riguardano la fase di redazione del bando, la composizione della commissione valutatrice e l’attribuzione dei punteggi.
Tra le irregolarità più ricorrenti rilevate dalla giurisprudenza si segnalano: l’introduzione di requisiti di partecipazione non previsti dalla legge o dal contratto collettivo; l’adozione di criteri di valutazione che privilegiano in modo arbitrario o immotivato l’esperienza interna rispetto ad altre professionalità; la mancata trasparenza nei punteggi attribuiti; e la composizione della commissione in violazione delle norme sull’incompatibilità o sull’imparzialità dei componenti.
In tutti questi casi, il dipendente che ritiene di essere stato leso ha interesse ad agire tempestivamente, acquisendo prima di tutto gli atti della procedura tramite istanza di accesso, e valutando poi con un professionista l’opportunità di proporre ricorso.
In sintesi
Le progressioni di carriera nel pubblico impiego si articolano in due istituti distinti — la progressione economica orizzontale e quella verticale tra le aree — soggetti a discipline, criteri e giurisdizioni differenti. Il quadro normativo, fondato sull’art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001 come riformato nel 2021, prevede procedure comparative che valorizzano l’esperienza interna, ma incontra limiti precisi nel principio costituzionale del pubblico concorso. La fase transitoria delle procedure in deroga è stata prorogata al 31 dicembre 2026. La giurisprudenza amministrativa, ancora non del tutto uniforme, continua a definire i confini entro cui le amministrazioni possono modulare criteri e modalità selettive.
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