Accesso agli atti del procedimento disciplinare: il TAR accoglie il ricorso

A cura dello Studio Legale Giaquinto  ·  Aggiornato a ottobre 2026  ·  Diritto amministrativo

Chi ha bisogno di documenti dell’amministrazione per difendersi in giudizio ha diritto di ottenerli, anche quando riguardano un procedimento disciplinare. Il TAR ha accolto il ricorso dello Studio contro il silenzio di un’amministrazione statale e ha ribadito i principi dell’accesso difensivo: nessuna valutazione preventiva sull’utilità del documento, nessuna protezione speciale per gli atti disciplinari.

Su ricorso dello Studio Legale Giaquinto, il Tribunale amministrativo regionale ha ordinato a un’amministrazione statale di consegnare ai nostri assistiti i documenti relativi a un eventuale procedimento disciplinare a carico di un dipendente pubblico o, se non esistono, di attestarlo per iscritto. In caso di inadempimento, il TAR ha già nominato un commissario ad acta.

La decisione è utile oltre il caso concreto, perché mette in fila alcuni principi su cui cittadini e amministrazioni si scontrano di frequente. A tutela dei nostri assistiti, la vicenda è esposta in forma anonima. Chi abbia ricevuto un diniego, o nessuna risposta, a una richiesta di accesso può sottoporre la propria posizione allo Studio: i termini per agire sono brevi.

1. La vicenda

Alcune persone, direttamente coinvolte nei fatti oggetto di un procedimento penale ancora pendente, avevano chiesto a un ufficio regionale di un’amministrazione statale di prendere visione e di estrarre copia dei documenti relativi a un eventuale procedimento disciplinare a carico di un dipendente pubblico: provvedimenti di avvio, atti istruttori ed eventuali provvedimenti conclusivi.

Nell’istanza avevano spiegato a che cosa servivano quegli atti: a difendere i propri interessi nel procedimento penale e in un possibile giudizio civile, perché potevano contenere ricostruzioni dei fatti, dichiarazioni e valutazioni tecniche rilevanti. L’amministrazione non ha risposto. Trascorsi trenta giorni il silenzio equivale a un rifiuto, e lo Studio ha proposto ricorso ai sensi dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo.

2. Le eccezioni dell’amministrazione, tutte respinte

L’amministrazione si è costituita in giudizio sollevando alcune eccezioni preliminari.

• Competenza territoriale. Si sosteneva che il ricorso andasse proposto davanti a un altro TAR. Il Presidente del Tribunale ha chiarito che la competenza spetta alla sede dell’ufficio al quale l’istanza era stata indirizzata, e che non si applica il foro speciale previsto dall’articolo 13, comma 2, del codice del processo amministrativo: la causa riguarda l’accesso, non una controversia «riguardante pubblici dipendenti».
• Istanza rivolta a un solo ufficio. Per i documenti che avrebbe potuto detenere la sede centrale dell’amministrazione veniva eccepita l’incompetenza. Il TAR ha osservato che l’istanza oggetto del giudizio era stata indirizzata soltanto all’ufficio regionale, e solo di quella si discuteva.
• Istanze precedenti. Secondo l’amministrazione il ricorso sarebbe stato inammissibile perché sulle richieste precedenti si era già formato un silenzio non impugnato. Il TAR ha ritenuto che l’ultima istanza non fosse una semplice ripetizione: le precedenti chiedevano soltanto informazioni sullo stato del procedimento, mentre questa domandava la copia di specifici documenti e indicava l’interesse difensivo. Il ricorso era dunque tempestivo.

3. Il principio: l’accesso difensivo

L’accesso ai documenti amministrativi è disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. L’articolo 24, comma 7, garantisce ai richiedenti l’accesso ai documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici: è il cosiddetto accesso difensivo.

Richiamando le pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (nn. 19/2020 e 4/2021), il TAR ha ricordato tre punti fermi.

• Conta il nesso di strumentalità necessaria fra i documenti richiesti e la situazione che il richiedente intende tutelare.
• L’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono valutare in anticipo se il documento sarà ammissibile o decisivo nel giudizio: quella valutazione spetta, se del caso, al giudice davanti al quale gli atti saranno usati.
• Fa eccezione soltanto l’accesso pretestuoso o temerario, cioè privo di ogni evidente collegamento con le esigenze difensive.

L’accesso difensivo può inoltre operare anche dove l’accesso «partecipativo» incontrerebbe le esclusioni previste dalla legge, salvi gli opportuni temperamenti derivanti dal bilanciamento in concreto degli interessi contrapposti.

4. Il procedimento disciplinare non è un’area protetta

Un punto di interesse generale riguarda gli atti disciplinari. L’amministrazione non aveva indicato specifiche esigenze di segretezza o di riservatezza, neppure per singoli documenti o per parti di essi. Il TAR, richiamando il Consiglio di Stato (sentenze n. 7007/2022 e n. 1121/2022), ha ribadito che la sola appartenenza degli atti a un procedimento disciplinare non impone un bilanciamento rafforzato, come quello previsto per i dati sensibili e giudiziari: il procedimento disciplinare resta un procedimento amministrativo di carattere sanzionatorio.

5. Cosa ha deciso il TAR

Il ricorso è stato accolto. In concreto:

• l’amministrazione deve esibire i documenti richiesti entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza o dalla sua notificazione, se anteriore;
• se i documenti non esistono, in tutto o in parte, deve rilasciare un’attestazione che lo dichiari;
• in caso di inottemperanza è già nominato un commissario ad acta, cioè un soggetto che si sostituisce all’amministrazione inadempiente;
• le spese di lite sono poste a carico dell’amministrazione, con la restituzione del contributo unificato.

6. Cosa significa in pratica

Per chi ha bisogno di atti dell’amministrazione per difendersi in un procedimento penale, civile o amministrativo, la decisione suggerisce alcune accortezze nell’impostare l’istanza.

• Spiegare a che cosa servono gli atti, indicando il procedimento pendente o l’azione che si intende promuovere: l’interesse difensivo va dichiarato, non sottinteso.
• Chiedere documenti, non informazioni: elencare gli atti che si vogliono vedere o copiare, in modo specifico.
• Rivolgersi all’ufficio che li detiene o che è ragionevole ritenere li custodisca, motivando la scelta.
• Non lasciare cadere un silenzio: se l’amministrazione non risponde, il silenzio equivale a un rifiuto che si può impugnare.

Per l’accesso agli atti nelle procedure concorsuali, che segue gli stessi principi ma ha caratteristiche proprie, rinviamo alla guida Accesso agli atti del concorso: chi può chiederlo e come. Sulle altre materie in cui interviene lo Studio, si veda la pagina dedicata al diritto amministrativo.